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米乐m6:矿业权市场配置激起一渠活水
2022-08-28 返回列表

米乐m6◎李平/文

2021年,中国共产党成立一百周年,这是一个重要的历史节点。

党的十一届三中全会确立了事关国家发展命运的改革开放重要决策,是中国社会发展的转折点。改革开放以来,中国共产党带领中国人民走出了一种不同于西方国家传统工业发展模式的“中国模式”。

米乐m6在党的十四大报告正式确定我国经济体制改革是建立社会主义市场经济体制的方向以后,1993年党的十四届三中全会作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》基于当时对社会主义市场经济的认识,设计了社会主义市场经济体制的基本框架。由此,中国开始步入市场经济建设大道。

伴随着中国经济社会的发展,中国矿业同样经历着从计划经济到市场经济的沟沟坎坎,在摸索中前进。矿产资源开发秩序从无序到有序,矿业权的取得从无偿到有偿,从国家出资勘查、国家组织开发、国家负责经营和销售的计划经济模式,到繁荣的市场交易、多元化运作的社会主义市场经济模式,其中发生的巨变,尽管路一步步走过来,进步一点点发生,但整个过程影响深远。

中国社会主义市场经济有自己的国情特色,可以说,在一番磨砺之后,中国的矿业市场正日臻成熟。矿产资源是保障经济社会发展的物质基础,是推进工业化进程的源动力,中国矿业市场的繁荣,推动了中国经济的繁荣。

米乐m6矿产资源使用从无偿到有偿

谈到矿业市场,当然首先绕不过矿产资源管理体制改革。

新中国成立后,在计划经济体制下建立的矿业体制,为国民经济的发展打下了良好的基础。前期做了大量的基础地质工作,发现了大量的矿产地,满足了当时国民经济发展的需求。

众所周知,改革开放前的中国矿业,一直是实行计划经济比较彻底而典型的领域,矿业体制呈现出这样几个明显特征:一是国家对矿产资源管理是分散的,按矿类或矿种,或产品和生产技术专业等分设了不同的产业经济管理部门,这些部门分治管理矿业生产经营;二是矿业的整体链条,从地质勘查到矿产开采,再到冶炼加工最后经营销售,是分割开的;三是政企不分、政事不分、事企不分、矿产资源所有权和使用权不分;四是矿产资源使用是无偿的,没有探矿权、采矿权的概念。

这种体制的问题日益显现。最大的问题是,矿产资源的合理利用因为体制原因,不可能得到保障。一方面,各个产业部门只管对口的资源,部门利益对于矿产资源合理利用,构成了极大的障碍。另一方面,法制不健全,管理跟不上。资源勘查工作缺乏统一的规划与管理,部门之间做了许多不必要的重复工作;不重视综合勘查、综合开采、综合利用,矿产开发利用的采、选、冶综合回收利用率都不高。

矿业的发展与矿产品的需求有着天然的紧密联系。计划经济时代,生产和生活对矿产品的消耗在较低水平中运行,所以,此时的“满足需求”,是建立在低层次需求基础上的,到1978年,我国矿业总产值只有242.6亿元。

党的十一届三中全会开启了以经济建设为中心,以提高人民生活水平为标志的新纪元,积蓄了很久的力量如井喷般释放出来。最先走向改革开放的是农村,面朝黄土背朝天的农民怎样才能发家致富,在改革开放之初,这个问题,成为盘旋在农民脑子里最深刻的讯号。

想要致富的思想,很快就变成了寻找致富途径的行动。矿产资源比较集中的地区,常常是经济欠发达的山区,这里,致富的欲望最强烈。“靠山吃山”成为当地农民脱贫致富的重要途径,原来农民没有动过心思的矿山,如今被界定为自己的“金饭碗”。于是紫金矿业矿山地质工作成就,全国很多地方,开始出现了乡镇集体矿山企业和个体采矿。

为了满足需求,当时提出了“有水快流”的口号。乡镇集体矿山企业和个体采矿蓬勃发展,无疑为矿业经济注入新的活力,使突然发展起来的产品需求问题在比较短的时间内得到解决,但负面影响几乎同时就暴露了出来。由于开采技术落后,开发利用效益低下,乡镇集体矿山企业和个体采矿的乱采滥挖,造成矿产资源的严重浪费和破坏,尤其是造成了后来在很长时期内都困扰矿业健康发展的秩序混乱问题。

矿业秩序问题只是一个典型的触发点,最大的思考还在于,既然把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来了,既然要放开手脚搞建设,就必须解决矿产资源管理问题。当全民矿业突起的时候,矿业管理的理念也被凸显出来:矿业开发怎么才能做到在保护中开发,在开发中保护?解决这样的问题,当时的人们已经意识到,矿产资源统一管理体制的建立和相对应的法制建设是基础保障。

于是,在上世纪80年代,中国矿业体制、法制建设领域,发生了两件意义深远的大事:一是建机构。1982年5月五届全国人大常委会第23次会议决定,将地质部改为地质矿产部,并增加了“对矿产资源的合理开发利用进行监督管理,对地质勘查全行业的活动进行协调”的职能。随后紫金矿业矿山地质工作成就,矿产资源管理开发行政机构开始建立。地质矿产部设立了矿产开发管理局,各省地质矿产局也相应设立了矿产开发管理处。二是立法。1986年3月19日,经过反复讨论协商和修改,新中国第一部《中华人民共和国矿产资源法》在第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上通过。这部矿法明确规定:矿产资源属于国家所有,国家对矿产资源实行有偿开采。

1994年4月1日,国务院颁布的《矿产资源补偿费征收管理规定》正式实施,这在当时,几乎是石破天惊的大事件,因为它宣告了我国无偿开采矿产资源历史的结束,真正体现矿产资源有偿使用的时代的到来。

计划经济时代,“国”字号矿山企业一统天下,没有产权概念。1986年的《矿产资源法》固然提出了探矿权采矿权的概念。但这个概念,当时只界定为行政审批而不能在市场上流转,就是说,只有一种取得探矿权采矿权的方式,那就是申请审批,无偿授予。这部法甚至明确规定“采矿权不得买卖、出租、也不能用作抵押。”

然而,市场经济大潮的冲击,从理论和实践两个方面对此提出挑战。当时,做探矿权采矿权交易的“先吃螃蟹者”并不少见。1993年,河南省洛宁县开始公开招标出让采矿权。同一年,内蒙古伊克昭盟鄂托克旗阿尔巴斯苏木境内的国有矿山产权被公开拍卖。此后,全国其他地区开始效仿。

矿业权招拍挂市场初步形成

为适应改革开放以来不断变化的发展形势,国家对矿法的相关规定做了修正。1996年8月29日,经第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议审议通过,矿法修正案正式颁布。与1986年的矿法相比,修改后的矿法,明确认可了探矿权采矿权在市场上的流通,为中国探矿权采矿权进入统一、开放、竞争、有序的大市场打通了道路,为矿业进入社会主义市场经济创造了法律环境。

1998年2月,国务院以240、241、242号令的形式,分别颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》。原国土资源部也于2000年11月颁布了《矿业权出让转让管理暂行规定》。法律法规和规范性文件对矿业权转让的审批、转让的条件、转让的程序、手续等进行了明确规定,矿业权有偿取得和依法转让,变成现实。

矿业权市场的培育,在真正意义上成为可能。 此间前后,国家还相继出台了一些行政法规和部门规章,补充完善了探矿权采矿权市场管理的法律法规体系。矿产资源有偿使用的法律框架由此而基本形成,从国家所有权管理,探矿权采矿权的取得、监督,资源储量评审、统计,环境的保护以及矿业权的流转等方面进行了规范。

矿产资源探矿权、采矿权的有偿取得在法律上的认可和依法实施,让快速进入社会主义市场经济序列的矿业,有了一个新起点。但是这个起点的节奏,在20世纪末到21世纪初被打乱了,出现了一些始料不及的新情况、新变化。

首先,由于经济社会快速发展,矿产资源的需求迅猛增大。中国工业化、城市化的步伐加快,生活消费水平提高,基础设施建设发展迅猛。基础设施建设需要以矿产品为原材料;全面建设小康社会的现代化发展目标,需要以矿产品为原材料;外向型企业的生产加工,需要以矿产品为主的原材料。所有的一切,促成了21世纪初以来对矿产资源的消耗急剧增加。中国矿业在快速发展中,逐步与全球市场对接。

其次,集中统一的矿业管理体制初步确定。1998年3月,第九届全国人大一次会议批准国务院机构改革方案。根据国务院的决定,在原地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局、国家测绘局的基础上组建国土资源部。原地质矿产部和全国矿产资源委员会的行政管理职能以及原冶金工业部、中国有色金属工业总公司等部门行使的矿产资源行政管理职能划归新组建的国土资源部。

再次,地质勘查管理体制发生重大变化。1999年,国务院对地勘队伍管理体制实行改革。原地质矿产部及部分行业部门的地勘队伍属地化,划归到各省(区、市)人民政府管理。属地化后的地勘队伍逐步实现企业化经营。新时期的地质工作明确了公益性与商业性地质工作分开运行、协调发展的改革思路。通过多年努力探索,公益性地质调查队伍框架初步形成,国有地勘单位改革迈出新步伐,属地化的地勘队伍逐步融入地方经济发展。与此同时,民营矿山企业异军突起紫金矿业矿山地质工作成就,大量民营资本进入勘查开采领域。

市场的繁荣、政府管理在市场经济中的重新定位、多元化投资的形成和发展等等,这一切,都成为推动矿业权改革新的助力器。中国矿业权市场在21世纪到来的时刻露出勃勃生机,探矿权采矿权市场,以人们意想不到的速度热起来了。探矿权采矿权的出让方式,成为此时矿产资源有偿使用制度改革中的重点。以什么样的方式出让效果最佳?怎么出让才能体现各方利益?

地方的摸索高调进行。1999年12月29日,海南东方市不磨金矿面向全国进行探矿权公开招标,引起了全国广泛的关注。18个省区的代表前往观摩学习。紧接着,陕西、浙江、青海、河南、河北、湖南、吉林、辽宁、江西、甘肃等地也纷纷开展矿业权招标和拍卖活动。

在地方矿业权出让形式种种的探索基础上,中央开始采取一系列的行动,加强矿产资源有偿使用制度改革的进程。 进入21世纪后,原国土资源部按照国家经济高速发展对矿产资源供应的需求,同时配合中央宏观经济政策,针对矿业领域出现的现实问题,出台了一系列政策规定紫金矿业矿山地质工作成就,进一步推动矿产资源有偿使用制度改革向纵深发展。

2003年,原国土资源部发布《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》,根据探矿权采矿权招、拍、挂各自适用范围的差异,分别就新设探矿权和新设采矿权的适用情形作出明确规定,规定了新设探矿权采矿权招标拍卖挂牌的条件和程序。探矿权采矿权出让由过去单一的行政审批,形成了行政审批和市场竞争出让方式并存的格局。2005年下发的《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》,对以往探矿权采矿权授权进行了清理,重新调整了中央和地方的审批权限,对部、省两级国土资源主管部门审批颁发勘查许可证、采矿许可证的权限进行重新规范。

2006年,为了进一步规范矿业权市场,完善探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法,原国土资源部发出《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》,根据矿产资源自然赋存特点和以往地质工作程度将矿产资源分为无风险、低风险、高风险三类,按照探矿权采矿权管理权限、矿产资源不同种类及勘查、开采程度分别实行“申请在先”、协议和招标拍卖和挂牌等方法出让。

矿业权竞争出让激活市场

2007年3月16日,第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》,给矿业权市场注入新的生机活力。《物权法》肯定矿藏的国家所有权,同时把探矿权、采矿权作为用益物权,提出“依法取得的探矿权、采矿权”受法律保护。《物权法》的实施,不仅使得矿产资源的占有权、使用权、收益权得到法律意义上的承认,确立了矿业权作为财产权的法律地位。

探矿权采矿权作为用益物权得到充分认可,进一步激活了矿业权交易市场,在当时矿产品价格上扬的情况下,全国出现探矿权采矿权交易市场火爆的局面,同时也使越来越多依靠矿业权上市的公司出现,成就了一批较强的、具有真正市场意义的资源型大型矿业集团,例如紫金矿业、西部矿业等,都是矿业权改革催生出的中国矿业的跨国公司。

20世纪90年代后期,国有矿山(油田)全面改制后形成的矿业(石油)集团也逐步进入市场体系,通过矿业权的市场操作拓展企业的发展空间。反过来,这些市场主体在市场上进行的大量企业间的合并、分立、合资、合作经营、资产作价出资等,都需要变更矿业权,这些活动进一步丰富了我国矿业权市场的内容。

矿业权市场的活跃,成为经济和金融市场中一个重要的活动因子。在矿产品高需求、高价格的推动下,大量社会资本转向矿业。矿业资本呈现多元化,民营投资、港澳台企业投资和外商投资迅猛发展,形成了多种经济类型的矿山企业,矿业与金融市场的联系越来越国际化。

2010年初发布的《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》,首次对探矿权申请人的资金能力、主体资格、勘查实施方案有了明确规定,细化了探矿权转让的条件,并对探矿权变革的各类行为予以规范。

矿业权制度的建立健全紫金矿业矿山地质工作成就,在2017年迎来新纪元,传出更进一步突破的信号。

2017年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《矿业权出让制度改革方案》,要求矿业权出让以招标拍卖挂牌方式为主,全面推进矿业权竞争性出让,严格限制矿业权协议出让,充分发挥市场配置资源的决定性作用。同时,要求下放审批权限,强化监管服务,用3年左右的时间建成“竞争出让更加全面,有偿使用更加完善,事权划分更加合理,监管服务更加到位”的矿业权出让制度。该方案确定先行在六省区(山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆)进行试点。截至目前,各试点工作已经取得了阶段性的成效,形成了一批好经验、好做法。

2017年4月,国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》,将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益;将探矿权采矿权使用费整合为实行动态调整的矿业权占用费;将矿产资源补偿费并入资源税;将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金。这个方案从矿业权出让、占有、开采、环境治理恢复四个环节改革现行制度,力图解决矿业权制度实施过程中出现的问题,进一步完善矿业权的市场建设。

2017年5月,中共中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,提出实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制,在保护性开发的前提下,允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采。

3个文件的出台,更加突出了 “市场配置、有偿使用”的改革关键词,也为未来矿业权制度改革点了题。

2020年1月,自然资源部发布《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》,宣布自5月1日起,我国将全面开放油气勘查开采市场,允许民企、外资企业等社会各界资本进入油气勘探开发领域,改变了过去主要由几家国有公司专营的局面。国际资本和行业巨头的引入,有助于以市场化的机制破解当前国企主导的体制,充分发挥市场作用,激化市场活力,促进国企提质增效,深入推进我国的油气改革。

矿业权市场改革的动力是中国的经济发展,它的成果体现在中国经济的繁荣当中。正是因为矿产资源勘查开发管理的改革,推进了矿业市场的繁荣,中国经济才能在飞速发展中有了基本的资源保障。

不过,我国大宗矿产品进口量不断上升、对外依存度居高不下的矛盾将长期存在。海关总署数据显示,2020年,我国进口铁矿砂及其精矿11.7亿吨,同比增长9.5%;进口铜矿砂及其精矿2176.5万吨,同比减少1%;进口煤及褐煤3.04亿吨,同比增长1.5%;进口原油5.42亿吨,同比增长7.3%;进口天然气1.02亿吨,同比增长5.3%。此外,进口钢材2023.3万吨,同比增长64.4%;进口未锻轧铜及铜材668万吨,同比增长34.1%。

自1998年以来,每年举办一次的中国国际矿业大会,搭建起了中国与世界矿业对话的重要平台,很多企业积极去国外寻求探矿、采矿机会,主要是石油、天然气开发和金属矿采选。除了三大石油公司外,中国有色集团、五矿集团、中信集团、中国铝业、首都钢铁、紫金矿业、云南锡业、洛钼集团、华友钴业等,都在海外创造了不俗的业绩。

米乐m6中国提出构建“双循环”新发展格局,充分利用“两个市场、两种资源”,是中国经济高质量发展的内在需要,也是全球经济再平衡的客观要求。中国矿业企业在海外的发展成就将在实现自身稳定发展、带动世界经济复苏的同时,对满足我国经济发展的矿产资源需求产生极大地推动作用。

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